Eva Hund
Regionale und wirtschaftliche Aspekte des Gambling

1. Einleitung

Thema dieser Arbeit sind die wirtschaftlichen und regionalen Aspekte des Gambling, dabei soll besonders auf die Problematik der Legalisierung, das Vorgehen der Lobby der Glücksspielindustrie und die Gründe für die Legalisierung des Gambling eingegangen werden. Ein besonderes Augenmerk soll daneben auf die entstehenden wirtschaftlichen und sozialen Nachteile gelegt werden, da diese in der Literatur meist vernachlässigt wurden.

Verwendet wurden verschiedene Artikel aus Zeitschriften und Büchern, wobei ich besonderen Wert auf die Aktualität gelegt habe.

Im Internet waren außer dem "Final Report" der "National Gambling Impact Study Commission" (NGISC) kaum kritische Texte zu finden. In der Mehrzahl handelte es sich bei den Homepages zum Thema Gambling um Glücksspiele im Internet oder um Werbeseiten der einzelnen Kasinos.

Ich habe mich auf Kasinos beschränkt, weil diese die größten wirtschaftlichen und sozialen Folgen für einzelne Städte bzw. Regionen nach sich ziehen; dabei habe ich mich auf nichtindianische Kasinos beschränkt.

2. Zum Begriff des Gambling

2.1 Definition

Eine Definition vom Gambling ist gar nicht so einfach, da zwar klar ist, daß der Gewinner Geld oder andere Gewinne bekommt, es aber recht viele verschiedene Arten des Gambling gibt, durch die der Gewinner ermittelt werden kann.

Eine Definition, die diese Tatsache berücksichtigt, zitiert Munting in seiner Geschichte des Gambling: " Gambling consists of an agreement between parties with respect to an unascertained outcome that, depending on the outcome, there will be a redistribution of advantage (usually but not always monetary) among those parties"1

Zum Gambling gehört nicht nur das Glücksspiel im Kasino, sondern auch Kartenspiele und Bingo, in Lokalen oder Läden aufgestellte Spielautomaten, Sportwetten (Pferde-, und Hunderennen, Baseball, Football usw.), Lotterien und seit kurzem auch Spiele im Internet.

2.2 Gambling - Gaming - Gaming Entertainment

Der Begriff "Gambling" ist pejorativ, er weckt Erinnerungen an illegale Spielsaloons und Verbindungen zur Mafia. Deshalb wird heute eher der Begriff "Gaming" verwendet, der harmloser klingt und eher mit Kinderspielen assoziiert wird. Der Begriff "Gaming Entertainment" klingt noch positiver und trägt außerdem der Tatsache Rechnung, daß schon seit langem in Las Vegas und zunehmend auch in den ganzen USA in Kasinos Unterhaltungsshows angeboten werden und ganze Kasinos nach einem Motto gestaltet werden.

3. Zur Geschichte des Gambling

Die Geschichte des Gambling in den USA ist durch drei aufeinander folgende Wellen der Legalisierung und des Verbotes gekennzeichnet. Hierbei spielte das allgemeine gesellschaftliche Klima der jeweiligen Zeitperiode die entscheidende Rolle.

Munting weist darauf hin, daß die Einwanderer in die "Neue Welt" ihre Spielgewohnheiten aus Europa mitbrachten: "The colonists took their Gambling habits with them as part of their baggage, so that their games were in fact little different from their home countries". Kartenspiele und Würfel wurden sofort eingeführt , später auch Pferdewetten. Nach englischem Vorbild fühlten sich die Besserverdienenden durch die Teilnahme an Glücksspielen als Teil einer gesellschaftlichen Elite.2

Immer wenn die Regierung zu wenig Einnahmen hatte, führte sie Gambling ein, schon in den amerikanischen Kolonien und danach bis 1830 wurden Gewinne aus Lotterien zur finanziellen Unterstützung der Regierung und zur Gründung der Universitäten von Harvard und Princeton verwendet3.

Im 19. Jahrhundert gab es in vielen Teilen der USA, besonders im Westen, Spielkasinos (vor allem Poker). 1910-11 wurden Kasinos überall, wo sie bisher legal gewesen waren, geschlossen. 1907 wurde es in New Mexico und Arizona sogar verboten, zu Hause Karten zu spielen. Glücksspiel wurde als kriminell angesehen und in den 20er Jahren in Verbindung mit schwarz gebranntem Alkohol und organisiertem Verbrechen gebracht.4

1931 wurde Gambling in Las Vegas erlaubt, da es dort wenige andere Einnahmequellen gab. Die Glücksspielindustrie in Nevada hatte etwas Anrüchiges. Obwohl es hohe Gewinne gab, fehlte der Industrie der Zugang zu Kapital und mußte sich auf teilweise fragwürdige Kapitalquellen verlassen, laut öffentlicher Meinung existierten Verbindungen zur Kriminalität. 1969 wurde die Gesetzeslage günstiger. Der Corporate Gaming Act erlaubte es Aktiengesellschaften, sich an Kasinos zu beteiligen, was dazu beitrug, daß Gambling nicht mehr in gleichem Maß wie zuvor mit organisiertem Verbrechen in Verbindung gebracht wurde, da die meisten Kasinos im Besitz von Aktiengesellschaften waren und nicht mehr auf dubiose Geldquellen angewiesen waren. Aktiengesellschaften, die sich in anderen Industriezweigen einen Namen gemacht hatten, wie Hilton, MGM, Holiday Inn und Ramada, investierten in Kasinos.

1976 wurde durch ein Referendum in New Jersey der Bau von Kasinos in Atlantic City erlaubt. New Jersey wurde zum zweiten Bundesstaat der USA mit legalen Kasinos.

Zwischen 1978 und 1988 gab es mehrere Versuche, Kasinos in anderen Bundesstaaten zu erlauben, z.B. in Florida, New York, Colorado, Minnesota, Ohio, Pennsylvania und Massachusetts, aber alle diese Versuche schlugen fehl.

Durch den Indian Gaming Regulatory Act wurde zwischen 1990 und 1997 die Eröffnung von Kasinos in Indianerreservaten in mehr als 20 Bundesstaaten ermöglicht.

1988 stimmten die Wähler in South Dakota für Gambling in Deadwood, 1990 wurden durch ein Referendum auch in drei ländlichen Bergbaugemeinden in den Bergen von Colorado Kasinos erlaubt. Zwischen 1989 und 93 wurden Kasinos auf Schiffen in Iowa, Illinois, Mississippi, Louisiana, Missouri und Indiana erlaubt.5

Nach Stokowski verlagerte die Gamblingbranche ihre Aufmerksamkeit ab 1997 vom ländlichen Raum auf städtische Gebiete mit hoher Bevölkerungsdichte.6 In New Orleans (1992) und Detroit (1996) wurden Kasinos erlaubt, das Kasino in New Orleans war 1995 bankrott, wurde aber 1999 wieder eröffnet, die drei in Detroit erlaubten Kasinos eröffneten 1999, ein weiteres Kasino soll folgen.7

Außerdem wurde viel in Black Hawk, einer Gemeinde bei Denver, investiert. Ende 1998 bauten dort mehrere Firmen große Kasino/Hotel/ Entertainment-Komplexe. Allgemein versuchten die Firmen, mit Unterhaltungskomplexen Familien anzuziehen.8

4.Gesetzliche Aspekte

4.1 Probleme bei der Gesetzgebung

Die Gesetzgebung Gambling betreffend befindet sich immer in einem Spannungsfeld zwischen dem Verbot wegen der negativen sozialen und moralischen Folgen und einer Legalisierung, durch die den Menschen einerseits eine aufregende Freizeitaktivität geboten werden kann und andererseits positive wirtschaftliche Auswirkungen erreicht werden können.

In der Vergangenheit spielten moralische Bedenken, auch von Seiten der Kirchen und Verbindungen mit dem organisierten Verbrechen eine große Rolle. Außerdem widersprach Gambling der puritanischen Arbeitsethik.

Heute findet Gambling in der Bevölkerung eine größere Akzeptanz als Freizeitaktivität , was auch mit der heutigen Freizeitgesellschaft und dem Rückgang der puritanischen Arbeitsethik zusammenhängt. Bei einer Umfrage im Auftrag von Harrah's Entertainment gaben 91 % der Befragten an, daß Gambling eine akzeptable Form der Freizeitgestaltung für sie selbst oder andere sei. Mehr als die Hälfte der Befragten gab an, daß sie 1996 selbst gespielt hätten und ungefähr 32 % der Befragten hatten 1996 ein Kasino besucht.9

Auch heute noch spielt die Suchtgefahr eine große Rolle. Die NGISC finanzierte zwei Studien, in denen die Anzahl der Spielsüchtigen in den USA ermittelt werden sollte. Die eine Studie ergab, daß ca. 1.8 Millionen Erwachsene in den USA Spielsüchtig sind, die andere Studie kam sogar auf die Zahl von 2.5 Millionen, dazu kommen laut der Studie noch 3 Millionen Problemspieler und mehr als 15 Millionen gefährdete Spieler.10

Ein weiteres Argument der Gegner ist, daß Arme und Minderheiten ihr Geld verspielen. Allerdings herrscht Übereinstimmung darüber, daß der Umfang des Gambling mit dem Einkommen der Person steigt. Dabei bevorzugen Menschen mit mittlerem Einkommen Bingo und Lotterien, während der Umfang des Kasino Gambling mit der Bildung und dem Einkommen steigt.11

Die Debatte um die Legalisierung des Gambling kann auch als Konflikt zwischen dem Nutzen des Individuums und dem Gemeinwohl gesehen werden. Nach Mc Gowan schadet Gambling den Armen oder denjenigen, die spielsüchtig sind, darum ist es im Interesse der Gesellschaft, wenn Gambling verboten wird, da keine Aktivität erlaubt werden kann, die Nutzen aus der Sucht von wenigen zieht, auch wenn die gesamte Gesellschaft davon profitiert. Der Konflikt zwischen dem Wohl der Gesellschaft und den Rechten des Individuums wurde auch in zahlreichen anderen Konflikten in der Geschichte der USA wie z.B. Sklaverei, Besteuerung oder states' rights und auch in heutigen Kontroversen wie z.B. Umweltschutz oder Waffengesetzen deutlich.12

Bei der Gesetzgebung Gambling betreffend kann unterschieden werden zwischen (1) der Legalisierung bzw. dem Verbot in den einzelnen Bundesstaaten und (2) den gesetzlichen Regelungen in den Bundesstaaten, in denen Kasinos erlaubt sind.

4.2 Legalisierung

4.2.1 Grundsätzliche Aspekte

Für die Gesetzgebung das Gambling betreffend sind die einzelnen Bundesstaaten zuständig. Die Legalisierung erfolgt meist durch ein Referendum, in einzelnen Bundesstaaten stimmt auch nur die Legislative ab. Dies hat zwar den Vorteil, daß die Entscheidungen vor Ort getroffen werden und mehr Bürgernähe möglich ist, aber auch einige Nachteile. Regierungen von Bundesstaaten sind leichter durch Interessen von dritten beeinflussbar. Außerdem ist die Gesetzgebung der Bundesstaaten nicht untereinander abgestimmt, sondern eher von Konkurrenzdenken geprägt. Dieses Problem wird auch im Final Report der NGISC erwähnt:

Yet, virtually no state has conformed its decisions in this area to any overall plan, or even to its own stated objectives. Instead, in almost every state whatever policy exists toward Gambling is more a collection of incremental and disconnected decisions than the result of deliberate purpose.13

Daneben trug auch der sogenannte Schneeballeffekt zur Legalisierung von Kasinos bei. Wenn ein Bundesstaat Glücksspiel erlaubt, zieht er Kunden aus den Nachbarstaaten an, auf diese wird dadurch Druck ausgeübt, ebenfalls ihre Gesetzgebung zu ändern.14 Durch den Schneeballeffekt werden Bundesstaaten dazu verleitet, Gambling zu legalisieren, um den angrenzenden Bundesstaaten einen Teil ihrer Kundschaft abzujagen, ohne auf eventuelle soziale Kosten Rücksicht zu nehmen.

Ein weiteres Problem ist, daß über die Auswirkungen des Gambling oft nur schlechte oder verzerrte Informationen existieren. Die einzelnen Bundesstaaten haben nicht genügend Geld, um eigene Studien in Auftrag zu geben oder verlassen sich von vornherein auf die Studien, die von der Kasinolobby bezahlt wurden. Die Kasinoindustrie will wegen der hohen Gewinne, die mit Gambling erzielt werden können, in möglichst vielen Bundesstaaten Kasinos einrichten und versucht, durch Lobbying ihre Ziele zu erreichen. Goodman betont, daß die Glücksspielindustrie besonders aktiv im Lobbying ist:"Even by American corporate lobbying standards, the gambling industry has shown a unique ability to flex its economic muscle in political campaigns."15

Viele Menschen besuchen ein Kasino, wenn sich die Gelegenheit bietet, aber im Gegensatz zur Prohibition gab es keine Bürgerbewegung, die sich für die Legalisierung einsetzte. Die Legalisierung wurde mit der Hoffnung auf ökonomische Entwicklung in wirtschaftlich schwachen oder benachteiligten Gegenden eingeführt oder von der Kasinoindustrie, die an den beträchtlichen Gewinnen interessiert war. Von der betroffenen Bevölkerung wurde Gambling meist als notwendiges Übel gesehen.

4.2.2 Taktiken des Lobbying

Die Lobby der Glücksspielindustrie von Las Vegas argumentierte einerseits, daß Gambling nichts weiter als harmlose Unterhaltung sei, doch wenn sie ihre Interessen bedroht sah, behauptete sie in ihren Kampagnen genau das Gegenteil, zum Beispiel, wenn in einem benachbarten Bundesstaat ein Kasino gebaut werden sollte und sie dadurch Umsatzeinbußen befürchtete. Goodman nennt als Beispiel das "No Casino in Oregon Committee", dessen Geldmittel zu 90 % von der Nevada Resorts Association aufgebracht wurden.16 Die Kasinobesitzer von Nevada wollten auch die Einführung von Gambling in Kalifornien verhindern, da Kasinos in Kalifornien eine große Konkurrenz für sie darstellen würden. Ein Bestandteil ihrer Strategie war der Einsatz von Forschungsergebnissen, die die negativen sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen, die Kasinos in Kalifornien haben würden, beweisen sollten, außerdem wollten sie mit Anticasino Organizations zusammenarbeiten und sich an wichtige Politiker wenden, eine PR-Kampagne sollte die Bevölkerung von den Nachteilen des Gambling überzeugen. Angesichts solcher Praktiken kommt Goodman zu folgender Schlußfolgerung:

[T]hat the casino companies are willing to argue for or against the legalization of casinos based solely on their own self-interest not only reveals the total cynicism of their pronouncements, but it [these cases] also highlights the untrustworthiness of their research.17

4.3 Gesetzliche Regelungen und ihre Auswirkungen

Die einschlägige Gesetzgebung hat den Sinn, die sozialen Kosten des Gambling möglichst gering zu halten. Zu den sozialen Kosten zählt Eadington Spielsucht, Zunahme von Kriminalität, Korruption und finanzielle Beteiligung des organisierten Verbrechens an Kasinos.18

Der Gesetzgeber hat hierbei verschiedene Möglichkeiten, wie z.B. eine Begrenzung des Wetteinsatzes, um zu verhindern, daß Spielsüchtige zu hohe Summen verlieren.

Gambling wird gesetzlich als Privileg definiert, d.h. Bewerber für eine Lizenz müssen beweisen, daß sie geeignet sind und nicht umgekehrt (die Behörden müssen nicht beweisen, daß ein Bewerber ungeeignet ist).

Außerdem kann durch gesetzliche Regelungen Einfluß auf die Größe und Anzahl der Kasinos genommen werden.

In Atlantic City wurde Gambling 1976 durch ein Referendum eingeführt, bei dem im gesamten Bundesstaat New Jersey über die Einführung von Kasinos nur in Atlantic City abgestimmt wurde. Viele Bürger stimmten nur deshalb für Gambling, weil Atlantic City durch die Einnahmen von Kasinos dem Norden von New Jersey nicht mehr zur Last fallen würde, und weil sie nichts dagegen hatten, in Atlantic City die Möglichkeit zum Glücksspiel zu haben, solange es nicht in ihrer eigenen Stadt sein würde.19

Die Entstehung eines Oligopols war beabsichtigt, durch gesetzliche Anforderungen an die Größe und Menge des Kapitals wurde die Spielindustrie auf große Kasinos in einer einzigen Stadt begrenzt.

Der Grund für diese Gesetzgebung war die Besorgnis in New Jersey, daß ein Vorgehen wie in Nevada, wo auch kleine und mittlere Kasinos erlaubt sind, die Kontrolle schwierig machen würde und zu Eindringen des organisierten Verbrechens in die Industrie führen würde.20

In New Orleans und Detroit wurden jeweils exklusive Konzessionen an eine Gesellschaft vergeben, es wurde angenommen, daß solche Kasinos eher als mehrere Kasinos, die miteinander konkurrieren, positive wirtschaftliche Auswirkungen konzentrieren würden und es für Regierungen einfacher sein würde, Geld für öffentliche Zwecke abzuleiten.21

Die Folge dieser Gesetzgebung war in New Orleans, daß es Vermutungen über Korruption gab.22 Harrah's Jazz Company wurde als Betreiber des Kasinos ausgewählt und ein vorläufiges Kasino wurde eröffnet, während das endgültige Kasino gebaut wurde. Doch Harrah's Jazz Company ging bankrott und schloß das vorläufige Kasino, bevor das endgültige Kasino fertiggestellt war. Die Stadt führte einen Prozess gegen Harrah's beim Federal Bankruptcy Court, während das fast fertiggestellte Kasinogebäude leerstand.23 Zur Rettung des Kasinoprojektes wurde die JCC Holding Company gegründet, an der Harrah's einen Anteil von 44% hat, sie ist der Besitzer des Kasinos in New Orleans.24 Das Kasino in New Orleans wurde im Oktober 1999 eröffnet.25

1999 eröffneten in Detroit zwei Kasinos, das MotorCity und das MGM Grand, daneben gibt es noch das schon früher eröffnete Casino Windsor. Im Frühjahr 2000 soll das Greektown Casino eröffnet werden.26

Hsu führt für die Einführung von Schiffen folgende Gründe an: Schiffe schienen beim Referendum eher Zustimmung zu finden, weil die meisten Leute mit historischen Raddampfern nostalgische und romantische Gefühle verbinden. Außerdem hatten die Wähler den Eindruck, daß Schiffe leichter zu kontrollieren wären und dadurch die Kriminalität eingedämmt werden könnte. Zusätzlich würde durch Schiffe die Entwicklung der Wirtschaft und der Infrastruktur des Hafens gefördert werden.27

In Deadwood/ South Dakota und 3 Bergbaugemeinden in Colorado wurden die Kasinos auf bestimmte Bereiche der Städte begrenzt, zusätzlich gab es in South Dakota eine Begrenzung auf 30 Spielvorrichtungen pro Kasino, dadurch wurde die Entwicklung von vielen kleinen und mittleren Kasinos gefördert. In Colorado wurden die Spieleinrichtungen auf 35% der Fläche eines Gebäudes begrenzt. Dadurch sollten zwar wie in Deadwood die Entstehung von kleineren und mittleren Kasinos gefördert werden, es entstanden jedoch wider Erwarten nur einige große Kasinos. Die Wetteinsätze wurden in beiden Bundesstaaten auf $5 begrenzt, die Erlöse sollten für die Restaurierung der historischen Gebäude der Stadt verwendet werden, um die Attraktivität der Stadt für Touristen zu verbessern.28

5. Wirtschaftliche Auswirkungen

5.1Wirtschaftliche Gründe für die Einführung von Gambling

In den 80er Jahre mußten die Regierungen der Bundesstaaten viele Kosten übernehmen, für die bisher die Regierung in Washington aufgekommen war. Dadurch hatten viele Staaten Lücken im Budget, außerdem gingen die Steuereinnahmen zurück, weil traditionelle Erwerbszweige wie Landwirtschaft und Bergbau zurückgingen.29

Der Erfolg von Kasinos in Indianerreservaten zeigte, daß bei der Bevölkerung ein Bedarf nach Gambling vorhanden war. Durch die Steuern, die den Regierungen entgingen, weil es sich um Kasinos in Reservaten handelte, wurde die Diskussion um die Legalisierung von Kasinos angekurbelt.30

Eadington nennt folgende 3 Vorteile von Kasinos: (1) viele Menschen, die spielen, werden davon unterhalten und werden nicht süchtig (2) durch Kasinos entstehende zusätzliche wirtschaftliche Vorteile wie z.B. Schaffung von Arbeitsplätzen, Förderung von Investitionen, Entwicklung des Tourismus, wirtschaftliche Entwicklung oder Wiederentwicklung der Stadt, Wiederbelebung der Stadt oder des Ufers, Förderung von Investitionen, Entwicklung des Tourismus, wirtschaftliche Entwicklung, Verbesserung des Status von unterprivilegierten Gruppen (3)zusätzliche Einnahmequelle für den public sector: zusätzliche Steuereinnahmen (Unternehmen der Glücksspielindustrie müssen nicht nur wie alle anderen Unternehmen Einkommenssteuer, Verkaufssteuer und Grundsteuer zahlen, sondern auch Gambling privilege taxes).31

5.2 Wirtschaftliche Erfolge des Gambling

Übersicht

M=Millionen

Quelle: Arthur Andersen (1996) Study of Non-Native American Casino Gaming zit. nach Stokowski, S.159

Über 10% der Ausgaben für Freizeitaktivitäten wurden 1996 für Gambling ausgegeben, das sind $47.6 Milliarden (Einer von 10 Dollars, die für Freizeitaktivitäten ausgegeben wurden), davon wurden 27. 6 Milliarden in Kasinos und auf Rennbahnen ausgegeben.32 Welchen Stellenwert Gambling in den USA hat, wird auch daran sichtbar, daß die amerikanischen Konsumenten 1996 achtmal mehr Geld für Gambling ausgaben als für Kinokarten.33

5.3 Wirtschaftliche Entwicklung nach Einführung des Gambling

5.3.1 Las Vegas

Las Vegas besitzt in den USA eine Sonderstellung, da Gambling den größten Wirtschaftsfaktor darstellt und Las Vegas in aller Welt berühmt gemacht hat.

Hier sind die wirtschaftlichen Auswirkungen von Gambling kein Thema, da die Bevölkerung sich weitgehend einig ist, daß die wirtschaftlichen Auswirkungen von Gambling im allgemeinen positiv sind. Natürlich hat auch Las Vegas unter sozialen Kosten des Gambling zu leiden, doch diese werden von Thompson im Vergleich zum wirtschaftlichen Gewinn als irrelevant gewertet: "Yet, even if we accurately calculate the social problems of having Gambling in our community, we very likely would find that they add up to numbers that are insignificant when compared with the direct economic benefits from having a casino Gambling establishment in Las Vegas and Nevada".34

Der wirtschaftliche Erfolg von Las Vegas kann mit Zahlen eindrucksvoll belegt werden: Es gab einen ständigen Anstieg von $1,646,353,726 Spieleinnahmen (total gaming revenues), 45 815 Hotelzimmern und einer Beschäftigungsrate von 77% im Jahr 1980 auf Spieleinnahmen von $5,783,567,876, 99 072 Hotelzimmer und einer Beschäftigungsrate von 90.5% im Jahr 1996.35 "All the people in Las Vegas who want or can hold a job have one already."36 Außerdem gab es einen Anstieg der Besucher von 6 787 650 und der Ausgaben der Besucher von $1 182 543 972 im Jahr 1970 auf 29 636 361 Besucher und Ausgaben der Besucher auf $ 22 533 257 750 im Jahr 1996.37

Für Thompson liegt der Hauptgrund für den Erfolg von Las Vegas darin, daß die Stadt sehr große Kasinos zuläßt und es außerdem eine Vielzahl von Kasinos mit unterschiedlichen Besitzern gibt. Dadurch wurden viele Synergieeffekte verursacht, da die Kasinos versuchen, ihre Preise immer günstiger zu machen und immer mehr Dienstleistungen anzubieten. Gleichzeitig konkurrieren die großen Kasinos nicht direkt untereinander, sondern versuchen gemeinsam, Touristen, die sonst vielleicht nach Paris oder Hawaii fahren würden, nach Las Vegas zu locken.38

5.3.2 Atlantic City

Das jährliche Pro-Kopf-Einkommen betrug vor Einführung des Gambling $8000, das jetzige Pro-Kopf-Einkommen beträgt fast $30 000 jährlich, außerdem entstanden neue Einkaufszentren, Restaurants usw. 39 Allerdings entstanden diese nur entlang des Boardwalk.(siehe unten)

Die ERA(Economic Research Associates), eine Wirtschaftsberatungsfirma, sollte die wirtschaftlichen Auswirkungen des Gambling abschätzen.

Quelle: Economic Research Associates (1976); Touche Ross (1987, 1988) , zit. nach: Heneghan, S. 120

Wie aus der obigen Tabelle ersichtlich, wurden die meisten Voraussagen der ERA sogar noch übertroffen, nur die Zahl der Übernachtungen blieb hinter den Erwartungen zurück. Die Ursache dafür ist, daß die ERA als Grundlage für ihre Schätzungen Las Vegas und die Bahamas genommen hatte, wo die Leute wegen der langen Anreise meist mehrere Tage bleiben. Da Atlantic City in einem sehr dicht besiedelten Gebiet liegt, kommen die meisten Besucher mit dem Bus oder dem Auto, spielen ein paar Stunden und fahren dann zurück.40

Kasinos steigern daneben noch die Nachfrage, da sie einen hohen Bedarf an Waren und Dienstleistungen haben. In Atlantic City gaben die Kasinos im Jahr 1996 $25.3 Milliarden für Waren und Dienstleistungen aus. Davon gingen $966 Millionen an Firmen in Atlantic County.

Eine Studie im Auftrag der Casino Asssociation of New Jersey von 1988 über die wirtschaftlichen Auswirkungen der Industrie auf New Jersey schlußfolgerte, daß die Kasinoindustrie "has had a major effect on the state, county and city in Areas such as employment, capital investment, and taxes....in less than ten years, the casino industry has clearly become one of the state's major employers, generating more than 65 044 jobs for New Jersey residents"41

Auch in den übrigen Gemeinden, in denen Gambling legalisiert wurde, warfen dieKasinos Gewinne ab, doch wie in den nachfolgenden Kapiteln gezeigt werden wird, waren diese mit teilweise hohen Nebenkosten verbunden.

5.4 Wie groß sind die wirtschaftlichen Vorteile des Gambling?

Es gibt Debatten darüber, wie groß die wirtschaftlichen Vorteile des Gambling sind. Während Vertreter der Kasinobranche die Kosten des Gambling im Vergleich zu den ökonomischen Vorteilen für geringfügig halten, glauben einige Forscher, daß die Folgekosten des Gambling, besonders solche, die erst nach längerer Zeit auftreten oder schwierig zu quantifizieren sind, nicht richtig ermittelt wurden.42

Stokowski führt als Gründe für die verschiedenen Ansichten über die wirtschaftlichen Auswirkungen von Gambling folgende Gründe an: (1) Die Forschung über Auswirkungen von Gambling wird meist finanziell von Wirtschaftsunternehmen oder Regierungsbehörden unterstützt, die ein bestimmtes Ergebnis erwarten. Auch wenn die Forschung meist sorgfältig vorbereitet wird, wirft die Interpretation von Daten oft Fragen auf. (2) In den meisten einzelnen Studien sind wahrscheinlich nicht alle möglichen wirtschaftlichen Vorteile und Kosten berücksichtigt. Daneben wird sich eine Gemeinde auf die lokalen Folgen konzentrieren und die Auswirkungen, die über die Gemeinde hinausreichen, unberücksichtigt lassen. Außerdem werden die Auswirkungen wahrscheinlich variieren, je nachdem, welche Zeitperiode in der Studie berücksichtigt wurde, da manche Auswirkungen eher am Anfang auftreten, andere erst nach einiger Zeit. (3) Es sind nicht alle Daten in ihrer ursprünglichen Form vergleichbar, was eine Fehlerquelle für viele Modelle darstellt. Die Sammlung von Daten variiert für verschiedene Behörden.43

5.4.1 Auswirkungen auf Individuen, Gemeinden und Bundesstaaten

Stokowski erwähnt für die Ermittlung der Auswirkungen von Gambling auf Individuen, Gemeinden und Bundesstaaten folgende Indikatoren: (1) anfängliche Investitionskosten der Gemeinde (2) die Einnahmen und Ausgaben der Regierung, die von den Gambling-Steuern, die von der Branche bezahlt werden, abhängen (3) Änderungen bei den Arbeitskräften vor und nach der Eröffnung von Kasinos (4) Verkäufe im Einzelhandel, Verkäufe und Beziehungen zwischen Wirtschaftssektoren (5) Grundstücksverkäufe und Ansteigen des Wertes von Grundstücken.44

5.4.2 Einnahmen der Regierung

Die lokale Regierung und die Regierung des Bundesstaates erhalten Steuern von den Kasinos, mit denen sie einerseits die steigenden Verwaltungskosten ausgleichen und andererseits soziale Zwecke finanzieren, wie zum Beispiel die Erhaltung von historischen Gebäuden oder Bildungseinrichtungen. Zusätzlich zu den normalen Steuern werden von den Gemeinden auch noch Gebühren für Spielgeräte (Spielautomaten und Spieltische), Gebühren für Parkplätze und andere Gebühren erhoben. Daneben besteuern Bundesstaaten oft die Gesamteinnahmen von jedem Kasino.45

Neben der Einkommenssteuer, die im Jahr 1985 169 Millionen und 1996 $303 Millionen betrug, bezahlten die Kasinos in Atlantic City auch andere Steuern. In Atlantic City bezahlten die Kasinos 1985 72% der Grundsteuer ($ 37.4 Millionen), da sie die wertvollsten Grundstücke besaßen. Sie bezahlten im gleichen Jahr auch noch $12 Millionen für das örtliche Schulsystem und noch einmal 14.2 Millionen, um die Kosten der Bezirksregierung zu bezahlen. Außerdem bezahlen sie auch Körperschaftssteuern, social security taxes, unemploment taxes und andere. Insgesamt übersteigen die Steuern und andere Zahlungen der Kasinos in Atlantic City an Regierungsorgane $700 Millionen im Jahr.46

5.4.3 Kosten

Neben den sozialen Kosten, die schwer zu messen sind, werden durch das Gambling auch Kosten für die Gemeinde verursacht. Nach Evart sind vor allem drei Bereiche von den steigenden Kosten betroffen: Polizei, Infrastruktur und das Justizsystem.47 Durch die steigende Zahl der Touristen wird der Ausbau der Infrastruktur erforderlich, z. B. Straßen, Parkplätze, Wasser- und erleitungen.

Ein weiteres Problem stellen die saisonalen Schwankungen der Touristenzahl dar. In Deadwood und den drei Gemeinden in Colorado wurden Wasserleitungen und Parkplätze gebaut, die dem Spitzenbedarf im Sommer genügen und den Rest des Jahres überdimensioniert sind.48

Durch die Einführung von Gambling und optimistische Prognosen werden die Gemeinden in Versuchung geführt, sich für den Ausbau der Infrastruktur hoch zu verschulden; falls die Gewinne des Gambling sich nicht wie erwartet entwickeln, kann die Gemeinde ihre Schulden nur schwer wieder abbezahlen. Stokowski führt als Beispiel für ein derartiges Vorgehen die Gemeinde Central City in Colorado an. Die Gemeinde investierte dort $23 Millionen in den Ausbau der Infrastruktur, doch in den ersten fünf Jahren hatten die Kasinos nicht den erwarteten Erfolg, wodurch die Gemeinde nicht die erwarteten Steuereinnahmen bekam.49

Auch für Gemeinden mit Kasinoschiffen ist die Zukunft ungewiß, wenn die Schiffe ablegen. Durch zunehmenden Wettbewerb durch Schiffe in angrenzenden Bundesstaaten sanken die Gewinne. Die Schiffe konnten leicht in andere Bundesstaaten wechseln, wenn dort die Bedingungen günstiger waren, z.B. die Gesetze weniger restriktiv waren, die Steuersätze günstiger, weniger Beschränkung der Wetteinsätze und längere Öffnungszeiten erlaubt waren.

5.4.4 Arbeitsplätze

Nach Andersen werden durch Kasinos in den gesamten Vereinigten Staaten ungefähr 284 100 Arbeitsplätze geschaffen, außerdem wird durch sie die Schaffung von 400 000 indirekten Arbeitsplätzen bewirkt.50 Stokowski führt jedoch an, daß nicht klar ist, ob durch Kasinos in einer Region wirklich neue Arbeitsplätze geschaffen werden oder ob lediglich die Arbeitsplätze, die in zurückgehenden Industrien abgebaut wurden, ersetzt werden.51

Oft kommen die meisten der Angestellten in einem Kasino nicht aus der betreffenden Gemeinde. In den drei Gemeinden in Colorado kommen die meisten Angestellten der Kasinos von außerhalb, da 5983 Menschen in den Kasinos beschäftigt sind, aber in den drei Gemeinden nur insgesamt ungefähr tausend Menschen leben.52

Wenn die meisten Arbeitskräfte von außerhalb kommen, wird die Arbeitslosigkeit innerhalb einer Stadt nicht reduziert, als Beispiel dafür führt Stokowski Tunica an53. Stokowski erwähnt außerdem, daß durch Arbeiter, die den Kasinos folgen, ein neuer Typ des Wanderarbeiters entsteht.54

Nach Stokowski haben Kasinos wahrscheinlich den Effekt, die extremen saisonalen Schwankungen der Beschäftigungszahlen auszugleichen, vor allem in Gemeinden mit wirtschaftlicher Depression.55 Allerdings sind die Angestelltenzahlen in den Kasinos in Colorado und in Deadwood extremen saisonalen Schwankungen unterworfen, mit Spitzenwerten im Juli und August und Tiefstwerten im Dezember.56 Diese Schwankungen sind wahrscheinlich auf die geographische Lage der betreffenden Orte und die Kälte im Winter zurückzuführen.

5.4.5 Soziale Probleme

Trotz dem wirtschaftlichen Erfolg ist Gambling kein Allheilmittel, nicht alle sozialen Probleme können damit gelöst werden.

Obwohl durch Kasinos sehr viele Arbeitsplätze geschaffen werden, wird das Problem der Arbeitslosigkeit dadurch nicht beseitigt.

Atlantic City hatte 1996 immer noch eine Arbeitslosenquote von 14. 3 %, obwohl von den Kasinos sehr viele einheimische Arbeitskräfte beschäftigt werden. Die Kasinos beschäftigen bereits 11 000 Einwohner von Atlantic City, das ist mehr als die Hälfte der Arbeitskräfte der Stadt.57

Thompson führt als weiteren Indikator für positive Auswirkungen von Kasinos die Anzahl der Empfänger der "Aid to Families with Dependent Children" (AFDC) an. 1978 gab es in Atlantic City 7 019 Empfänger von AFDC, was 4.82% der Empfänger im Bundesstaat entsprach. Nach Öffnung der Kasinos ging die Anzahl der Empfänger stark zurück. 1984, als es der Industrie in Atlantic City gut ging, betrug die Zahl der Empfänger nur 3 863, das entsprach nur 2.9% der Empfänger im ganzen Bundesstaat. Die Anzahl der Empfänger stieg dann auf 5 081 oder 3.92% der Empfänger im ganzen Bundesstaat. 1996 betrug die Zahl der Empfänger in Atlantic City 3 506 oder 3.21% der Empfänger im ganzen Bundesstaat.58 Bei diesen Zahlen ist aber nicht klar, ob sie wirklich von der Einführung von Kasinos beeinflußt sind, da sie wohl vor allem von der allgemeinen wirtschaftlichen Lage abhängen.

Der Final Report der NGISC führt an , daß viele ehemals wirtschaftlich schwache Gemeinden in den letzten Jahren einen Aufschwung erlebt haben, ohne Kasinos zu eröffnen. Auch das angebliche wirtschaftliche Wunder, das Mississippi durch Gambling erlebte ist in diesem Zusammenhang zu sehen, da der Rückgang der Arbeitslosenrate ungefähr so groß wie in den übrigen USA in den Jahren 1992 bis 1998 war.59

5.4.6 Steigende Immobilien -und tückspreise/Kannibalisierung

Durch Kasinos steigen im allgemeinen die Immobilien -und Grundstückspreise. Dies ist zwar positiv für die Besitzer, hat aber negative Auswirkungen auf Mieter von Wohnungen und Geschäften. In vielen Fällen führt der Preisanstieg zu einer sogenannten Kannibalisierung, d.h. alle Geschäfte außer den Kasinos müssen schließen. Dadurch wird es nicht nur für die Einwohner schwieriger, ihre täglichen Bedarfsgüter zu erwerben, sondern die Gemeinde wird auch noch mehr von den Kasinos abhängig.

In den Kasinostädten in Colorado nahm zwischen 1980 und 1994 die Zahl der Bergbau-, Industrie- und Einzelhandelsbetriebe ab, während die Anzahl der Betriebe im Unterhaltungs- Erholungs- und Beherbergungssektor zunahm. Am Ende des ersten Jahres nach Einführung des Gambling waren in Deadwood 78 Geschäfte in Kasinos umgewandelt worden.60

Als weiteren möglichen Grund für diesen Rückgang nennt Stokowski die Besteuerung in Geschäftszonen. Alle Unternehmen werden mit einem Steuersatz besteuert, der dem "highest and best use" (also den Kasinos) entspricht, besteuert. Dadurch können die meisten Geschäfte nur schwer mit den Kasinos konkurrieren.61 Auch in Atlantic City führte die Eröffnung der Kasinos zu einem Rückgang der örtlichen Geschäfte und Restaurants. Ein paar Blocks vom Boardwalk entfernt gibt es nur wenige Geschäfte. In Atlantic City gab es 1978 311 Restaurants, 19 Jahre später waren es nur noch 66.62

Für die Einwohner der betroffenen kleinen Gemeinden ist es sehr umständlich, ihre Einkäufe in weit entfernten Städten erledigen zu müssen. Den Sheriff von Deadwood sagte dazu: "I have to drive sixty miles to buy a pair of socks!"63

Kasinoschiffe scheinen nur selten in anderen Bereichen zu erhöhter Nachfrage zu führen, weil die Touristen anreisen, um zu spielen und nicht um andere lokale Unterhaltungsangebote wahrzunehmen oder einzukaufen.

Wenn Kasinos über eigene Hotels, Restaurants, und Theater verfügen, tendieren die Erlöse in diesen Bereichen außerhalb des Kasinos dazu, zurückzugehen. Trotzdem haben in Joliet, Illinois neue Restaurants, Hotels und Geschäfte eröffnet, nachdem Kasinoschiffe eingeführt worden waren.64

In vielen historischen Städten sind die Besucherzahlen bei Stadtfesten, Museen, und historischen Sehenswürdigkeiten und die Zahl der Touristen , die nicht zum Spielen angereist waren, nach der Eröffnung von Kasinos zurückgegangen.65 In den Nachbarstädten von Deadwood ging der Tourismus 1995 und 1996 um mehr als 15% zurück. Dadurch wird die Abhängigkeit von Kasinos weiter vergrößert.

Nach Meinung von Stokowski ist der beste Schutz gegen den Verlust der business diversity die Gesetzgebung.66 In Deadwood wurde durch die Begrenzung auf dreißig Spielmöglichkeiten die Entwicklung von riesigen Kasinos, die die kleinen Kasinos verdrängen, verhindert, doch auch hier kam es zur Kannibalisierung von Einzelhandelsgeschäften (siehe oben). Auch die oben erwähnte gleiche Besteuerung von Kasinos und Geschäften könnte durch die Gesetzgebung anders geregelt werden.

Da in Atlantic City von den Kasinos viel in Hotels investiert wurde - bis 1996 mehr als sechs Milliarden - stiegen die Grundstücke im Wert von $318 Millionen kurz vor Eröffnung der Kasinos (1976) auf mehr als 6.3 Milliarden im Jahr 1996.67

5.4.7 Redevelopment

Es gibt eine große Zeitverzögerung zwischen den Investitionen im Zusammenhang mit Kasinos und und der örtlichen wirtschaftlichen Entwicklung. Die Unterstützer des Gambling verwenden eine "Rhetoric of despair", um die gegenwärtigen Bedingungen in Gemeinden, die überlegen, ob sie Gambling einführen wollen, zu beschreiben und stellen Kasinos als die einzige mögliche Lösung dar, durch die genügend Gewinne erwirtschaftet werden könnten, angeblich ohne Kosten.68

Doch meist können durch Gambling nicht die Ziele erreicht werden, die von seinen Unterstützern versprochen wurden. Truitt schlußfolgerte: "riverboat Gambling in Illinois has not stimulated economic development and tourism to the degree that had been advertised and expected."69

Auch in Atlantic City waren zwar die Kasinos erfolgreich und es wurden Arbeitsplätze und Einnahmen geschaffen, doch die Wiederbelebung von Atlantic City jenseits des Boardwalk wurde nicht erreicht.70 In einem Artikel von 1989 wurde Atlantic City "an American monument to selfdelusion" genannt.71

5.4.8 Wirtschaftliche Kosten

In den meisten Studien werden die sozialen Kosten nicht oder kaum ermittelt. Dies liegt auch daran, daß diese Kosten schwer zu ermitteln sind. Ein Beispiel dafür sind Spielsüchtige.

Kindt nennt daneben noch größere Sozialhilfekosten, zurückgehende Produktivität von Firmen, Versicherungsbetrug, steigende Kosten für Polizei und Notfälle, Bankrott, Gambling von nicht Volljährigen, Familienkrisen und viele weitere Probleme, von denen viele nur schwer zahlenmäßig zu erfassen sind.72 Daß die Kosten nicht genügend erfaßt werden, liegt zum Teil auch daran, daß die Auftraggeber der Studien an der Ausdehnung des Gambling interessiert sind.

Stokowski untersuchte die Situation in Black Hawk und Central City und fand heraus, daß die Befürworter des Gambling (Industrievertreter und Gemeindepolitiker) die Kosten des Gambling in ihrem Bereich herunterspielten. "In such a political environment, key actors in the gaming development focus on ways to make the community a better place to do business rather than a better place to live...Using gaming tax monies to improve streets, fix sewers, and build sidewalks improves the appearance and functions of a place, but it is not an investment in training individuals for jobs, ensuring that all residents have reasonable housing, or otherwise raising human capital."73

Für die Einwohner vor allem von kleinen Gemeinden verbessert sich die Lebensqualität durch Gambling nicht unbedingt, sie verschlechtert sich sogar eher. Stokowski erwähnt unter den negativen Faktoren Verkehr, Lärm, Verschmutzung, Parkplatzprobleme, und Menschenmengen.74

Durch den Wertanstieg von Grundstücken und Immobilien steigen auch die Mieten, was besonders für Menschen mit niedrigem Einkommen problematisch sein kann.

"Indeed, a person must have a basic level of income, education and living standard before they can even take advantage of new opportunities offered by the Gambling industry". Nach Labalme konnten viele Einwohner von Tunica, Mississippi keine Arbeit im Kasino annehmen, weil sie ein Auto gebraucht hätten, um zu dem Kasino zu gelangen.75 Ein ähnliches Problem trat auch in Colorado auf.

Ein weiteres Problem ist, daß nur ein bestimmter Prozentsatz der Spieler im Kasino Geld gewinnt. Wenn nur wenige Touristen in eine Gemeinde mit Kasinos kommen, verlieren die Einwohner das meiste Geld.76

Im allgemeinen scheinen kleine Gemeinden wie Deadwood und die drei Gemeinden in Colorado stärker von den Nebenkosten des Gambling betroffen zu sein als Großstädte. Eine Ursache dafür ist wahrscheinlich, daß Großstädte von der Infrastruktur her schon grundsätzlich auf große Menschenmengen angelegt sind. Auch die Zunahme der Kriminalität und die negativen sozialen Folgen werden in kleinen Gemeinden viel stärker wahrgenommen.77

6 .Zukunftsaussichten

Während zu Beginn der 90er Jahre Optimismus vorherrschte, sieht sich die Spielindustrie seit Mitte der 90er mit wachsendem Widerstand in der Bevölkerung und in der Politik konfrontiert.

Bei den Wahlen im November 1994 gab es Abstimmungsvorschläge zur Ausdehnung von Kasinos in 7 Staaten, unter anderem Massachusetts, Rhode Island, Florida und Wyoming. Doch alle diese Vorschläge wurden nicht angenommen. Im gleichen Jahr wurde in den state legislatures nur einer von 71 proposals, die sich auf Kasinos bezogen, verabschiedet. Im Gegensatz zu den frühen 90ern organisiert sich der Widerstand gegen Gambling in Gruppen, die strategische Pläne entwerfen, um Gambling zu bekämpfen. Sogar in Gebieten, deren wirtschaftliche Lage schlecht ist, können Politiker nicht mehr sicher sein, daß die Bevölkerung der Einführung von Gambling zustimmen würde. In einer wachsenden Anzahl von Staaten haben sich "right to vote" - Kampagnen entwickelt, deren Ziel es ist, jede Ausdehnung von Gambling durch die Wähler bewilligen zu lassen. Außerdem haben sich im ganzen Land weitere Anti-Gambling-Gruppen gebildet.78

Auch Stokowski ist der Meinung, daß es vor allem in kleineren und ländlichen Gemeinden in Zukunft schwieriger sein wird, die Unterstützung der Öffentlichkeit für die Eröffnung eines Kasinos zu gewinnen. "The rhetoric of despair that so characterized programming campaigns in the early 1990s does not carry as much weight in the latter half of the decade, when people believe that economic conditions are improved."79

Ein Artikel aus dem Onlinearchiv der Las Vegas Sun vom 10. April 2000 mit dem Titel "Depressed Catskills sees casino as its pot of gold" belegt, daß die Bevölkerung immer noch sehr große Hoffungen mit der Eröffnung von Kasinos verbindet: "It better be a reality. If Pataki [der Gouverneur] doesn't give his signature to get the casino here, an atom bomb might as well be dropped on Sullivan County", wird eine Bürgerin zitiert.80 Gambling wird also in wirtschaftlich schwachen Regionen immer noch als Allheilmittel gesehen.

Einer der Gründe für die Ablehnung des Gambling ist die damit verbundene Korruption. Laut einer Umfrage, die 1995 in Louisiana durchgeführt wurde, wollten zwei Drittel der Befragten eher einen Gouverneurskandidaten wählen, der Gambling einschränken würde, als einen, der es unterstützte. Der state representative Chuck McCains aus Baton Rouge brachte die Stimmung auf den Punkt, indem er sagte, "Gambling becomes a symbol of governmental arrogance, a symbol of all the corruption in Lousiana that people detest."81

Eine weitere Folge der zunehmend kritischen Haltung gegenüber Gambling war die Gründung der National Gambling Impact Study Commission. Diese veranstaltete in allen Teilen der USA Anhörungen, um die Folgen der Ausbreitung des Gambling zu untersuchen. In ihrem Ende 1999 veröffentlichten Abschlußbericht stellte die NGISC fest, daß ein Bedarf an Forschung besteht. Die NGISC empfiehlt deshalb einen vorläufigen Stopp der Ausdehnung des Gambling, bis die Folgen besser erforscht sind.82

Die grundsätzliche Frage im Zusammenhang mit dem Bau von weiteren Kasinos ist, ob der Markt für Gambling begrenzt ist oder nicht. Die Zunahme der Ausgaben der Konsumenten für Gambling betrug 1994 15.1%, 1995 11.4% und 1996: 5.6%. Christiansen schließt daraus in einem Aufsatz vom März 1998, daß Markt für Gambling außer für Kasinos gesättigt ist.83

Wenn jeder Bürger der USA ein Kasino in erreichbarer Nähe hat, wird der Konkurrenzkampf härter werden und die Gewinne werden zurückgehen. Eine weitere Frage in diesem Zusammenhang ist, wieviel Prozent ihrer Ausgaben für Freizeitgestaltung die Amerikaner für Gambling ausgeben werden bzw. ob sich in diesem Bereich eine Steigerung erzielen läßt.

Auch das Internet wird in Zukunft eine Konkurrenz für Kasinos sein. Eine mögliche Folge der zunehmenden Ausbreitung des Internets könnte sein, daß Menschen mit geringerem Einkommen, die eher Lotterien oder Spielautomaten benutzt haben, eher Onlinegames spielen, Menschen mit höherem Einkommen eher weiterhin im Kasino. Das Kasino als gesellschaftliches Ereignis wird aber wahrscheinlich nicht vollständig durch Internet ersetzt werden können, genauso wie z.B. Onlineshopping nicht den realen Einkaufsbummel ersetzen wird.

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Endnoten

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